Gestión de Riesgos: Herramientas, Limitaciones y Actores Implicados

Gestión de los Riesgos Naturales

Los medios destinados a la prevención y reducción de las consecuencias potenciales de los desastres son de carácter técnico, financiero y jurídico, aunque un mejor conocimiento también contribuye a reducir la incertidumbre frente al riesgo. Las herramientas para la gestión son muy diversas e implican a un gran número de actores privados o institucionales: científicos, técnicos, administrativos, políticos, etc.

La gestión de riesgos y desastres se apoya en políticas públicas (legislación, apoyo institucional y financiero, Ordenación del Territorio), pero también en la responsabilidad de los individuos y grupos afectados. Además, la gestión de los riesgos es un motivo usual de conflicto debido a los diferentes intereses y a su posible instrumentalización política.

Existen dos tipos principales de gestión:

• Gestión de riesgos (prevención): Actuaciones que se toman antes de los desastres.
• Gestión del desastre: Acciones que se realizan durante y después de la crisis.

Ambas gestiones deben estar coordinadas para ser efectivas.

Objetivos de la Prevención

Se suele dar por supuesto que el objetivo es reducir el riesgo al mínimo posible (reducir o anular la peligrosidad natural), bajo una concepción del Estado como providencia que, teóricamente, no le pone precio a la vida humana, aunque en realidad la protección total tiene un costo muy elevado.

Existen recurrentes temas de discusión en cuanto a la prevención: ¿contra qué riesgos proteger?, ¿hasta qué nivel de peligro?, ¿qué cantidad de medios se deben destinar?, ¿qué medidas aplicar? Las respuestas a estas preguntas dependen del contexto específico: la riqueza del país, su sistema político, la percepción social de los riesgos, el grado de peligrosidad, la frecuencia e intensidad de los fenómenos, etc.

Ejemplos por País:

• Países Bajos: El Plan Delta (defensa frente a inundaciones marinas o continentales) se justifica por el trauma histórico del desastre de 1953 (1800 muertes, 4500 edificios destruidos).
• Japón: La inversión en construcción parasísmica, control de torrentes, diques de defensa contra tsunamis, etc., se basa en la alta concentración de riesgos, la repetición de desastres, la altísima densidad de población y la escasa disponibilidad de suelo libre (y su alto precio).
• Bangladesh: En este caso, la alta vulnerabilidad frente a los desastres se debe principalmente a la falta de recursos económicos.
• España: Existe controversia sobre la protección contra las inundaciones. Mientras que los Países Bajos tienen 2/3 de su superficie inundable y una densidad de 400 hab/km², España tiene un área inundable sin delimitar claramente y una densidad de 90 hab/km². Por ello, se argumenta que a menudo es más fácil y barato no edificar en las zonas inundables.
• China: Las inundaciones se consideran a menudo un riesgo asumible, por lo que se invierte en industria y viviendas incluso en zonas inundables, priorizando el desarrollo económico.

A veces, la gestión de los riesgos naturales se considera “cosa de ricos”, ya que los países pobres suelen tener otras prioridades urgentes, pese a que los desastres recurrentes contribuyen significativamente al subdesarrollo. En los países ricos, la prevención se considera una obligación, aunque surge la discusión sobre los métodos a emplear: ¿es más eficaz intentar evitar los desastres (ej. construcción de encauzamientos) o prepararse para cuando ocurran (ej. construcción de hospitales resilientes)?

En general, la prevención es una cuestión social que expresa las relaciones entre los individuos y su entorno, así como la jerarquía de las prioridades sociales (protección de las personas, desarrollo económico, equilibrio entre interés particular y colectivo, etc.).

Podemos considerar el riesgo como el resultado de dos factores clave: peligrosidad (la probabilidad y magnitud de un fenómeno natural) y vulnerabilidad (la susceptibilidad de la sociedad a sufrir daños). Ambos factores pueden expresarse en términos probabilísticos y de magnitudes.

• La reducción de la peligrosidad se logra mediante medidas estructurales (normalmente de ingeniería), como diques, protección anti-avalanchas, etc.
• La reducción de la vulnerabilidad se consigue con medidas no estructurales, como leyes, ordenación del territorio, sistemas de alerta temprana, información al público, etc.

Reducción de la Peligrosidad (Medidas Estructurales)

Las medidas técnicas tienen una capacidad muy desigual según el tipo de riesgo: prácticamente no existen frente a los seísmos, son testimoniales frente a fenómenos volcánicos o climáticos extremos, pero están muy extendidas frente a aludes, avalanchas e inundaciones.

Inundaciones

La construcción de encauzamientos y embalses está muy generalizada. Se tiende a reducir la incidencia de inundaciones en las cuencas medias (como las del Ebro o Duero en España), aunque estas obras han sido cuestionadas en los últimos años por su alto coste y sus efectos ambientales adversos.

La medida más evidente en la protección contra las inundaciones es el encauzamiento, los diques y el refuerzo de los márgenes. Las intervenciones se dimensionan en función de un periodo de retorno determinado (caudal de proyecto). Se deben tener en cuenta los recursos disponibles, la importancia del objeto a proteger y la relación coste/beneficio. Es crucial entender que las medidas estructurales reducen la peligrosidad para eventos de cierta magnitud, pero no eliminan completamente el riesgo.

Limitaciones Técnicas de las Medidas Estructurales:

• Posibilidad de ruptura (por infiltración, erosión-socavamiento, desbordamiento).
• Problemas derivados de la falta de mantenimiento adecuado.
• Pérdida de eficacia por el relleno progresivo del cauce con sedimentos.
• Dificultad para evacuar las aguas que llegan a la zona protegida “desde detrás” del dique (escorrentía local, afluentes menores).

Estas medidas pueden generar una falsa sensación de seguridad que estimula una mayor exposición de la población y los bienes en la zona teóricamente protegida. Reducen la frecuencia de las inundaciones pequeñas y medianas, pero no pueden excluir las inundaciones catastróficas de baja frecuencia pero alta intensidad. Otra alternativa son los canales de derivación, pero su costo es elevado y no siempre son viables por la topografía o la falta de espacio.

Las medidas estructurales suelen tener un fuerte impacto ambiental, un elevado costo económico y, aunque estimulan la exposición al riesgo residual, son muy rentables políticamente por su gran visibilidad. Deben integrarse en un sistema de gestión más amplio y siempre se debe tener en cuenta que pueden fallar. No es aceptable sustituir un riesgo natural por un riesgo tecnológico (ej. rotura de un dique).

Reducción de la Vulnerabilidad (Medidas No Estructurales)

El aumento constante de los daños por desastres se produce, en gran medida, porque se ocupan zonas expuestas al riesgo.

Prevención (Medidas No Estructurales)

Se necesita la instauración de instrumentos coercitivos para controlar los usos del suelo. Esto requiere:

• Una cartografía precisa de las zonas de riesgo.
• La integración de esta información en los planes de Ordenación del Territorio.
• Una clara voluntad política para aplicar las restricciones.

A menudo, la prevención se enfrenta a fuertes intereses privados, lo que genera conflictos.

Otras acciones para reducir la vulnerabilidad incluyen:

• El desplazamiento de la población de zonas de alto riesgo, aunque es una medida socialmente compleja.
• La reducción de la fragilidad de los bienes expuestos mediante:
  • Reforzamiento de edificios y obras (ej. construcción parasísmica).
  • Preparación específica frente a posibles inundaciones (ej. sobreelevación de plantas bajas).
  • Elección de emplazamientos más favorables dentro de una parcela.
  • Información adecuada a propietarios y usuarios.
• El refuerzo de la capacidad del grupo humano para hacer frente al riesgo a través de:
  • La lucha contra la pobreza y a favor del desarrollo humano.
  • La creación de conciencia y conocimiento sobre los riesgos existentes.

Previsión, Alerta y Gestión de la Crisis

La prevención no es suficiente por sí sola; hay que prepararse para encarar los desastres cuando ocurren. Frente a una crisis, existe una secuencia de actuaciones, desde la alerta temprana hasta la recuperación posterior. Sin embargo, la previsibilidad de los distintos tipos de desastres es muy desigual.

Aviso (Detección de Primeras Señales)

Puede provenir de:

• Organismos oficiales (servicios meteorológicos, geológicos, etc.).
• La población en general (observación de signos precursores de un terremoto, un tsunami, una crecida súbita, etc.).

Previsión Experta

Es realizada por científicos y técnicos, quienes trabajan con modelos predictivos (basados en probabilidad estadística, con un margen de incertidumbre). Esta información técnica se comunica a las autoridades competentes.

Alerta

La decisión de emitir una alerta es una decisión política, tomada por las autoridades u organismos responsables basándose en la previsión experta y otros factores.

Factores de Eficacia de la Alerta:

• Que sea anunciada en el momento oportuno (ni demasiado pronto ni demasiado tarde).
• La claridad del mensaje transmitido.
• Una correcta difusión a través de canales adecuados para alcanzar a toda la población afectada.
• El conocimiento previo de la respuesta adecuada por parte de la población (educación y simulacros).
• Una buena coordinación de las actuaciones de los diferentes organismos implicados.

España: Protección Civil

Protección Civil es el sistema nacional destinado a proporcionar protección y asistencia a la población en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública. Su objetivo principal es salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno.

Se encargan de funciones esenciales como:

• Servicio de alarma y alerta.
• Evacuación.
• Habilitación y organización de refugios.
• Salvamento y rescate.
• Servicios sanitarios, primeros auxilios y asistencia religiosa.
• Lucha contra incendios.
• Delimitación y protección de las zonas de riesgo.
• Otras medidas de urgencia (servicios funerarios, restablecimiento de servicios públicos esenciales).

Se trata de un servicio público que cuenta con cuerpos especializados y también fomenta la participación ciudadana a través de las Agrupaciones Municipales de Voluntarios de Protección Civil. La distribución de responsabilidades y competencias se articula entre la administración estatal, autonómica y local.

Fase Postcrisis: Emergencia

La primera etapa tras el impacto del desastre se centra en la asistencia inmediata y el restablecimiento de los servicios básicos. Son acciones muy diversas:

• Satisfacer las necesidades materiales urgentes de la población: alimentación, agua potable, ropa, alojamiento temporal.
• Evitar nuevas crisis o efectos en cadena: asegurar instalaciones industriales de riesgo, evacuar sectores todavía amenazados, controlar epidemias.
• Apoyo a la población afectada: asistencia médica y psicológica, ayuda jurídica y administrativa.
• Restablecer la funcionalidad mínima de las infraestructuras y la administración: reapertura de carreteras principales, suministro de electricidad y agua, telecomunicaciones, servicios administrativos básicos.
• Asegurar el orden público: evitar saqueos, garantizar la seguridad.
• Mantener condiciones de salubridad e higiene: saneamiento básico, limpieza de residuos y escombros, gestión adecuada de cadáveres.
• Establecer un balance inicial: evaluación rápida de daños y necesidades para planificar la ayuda.

Fase Postcrisis: Recuperación

La ayuda para la recuperación se canaliza a través de medios financieros para compensar los daños sufridos. Esta ayuda puede provenir de diversas fuentes:

• Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
• Instituciones internacionales.
• Otros estados o autoridades que actúan por solidaridad.
• Sistemas de seguros, aunque generalmente no cubren todos los bienes ni todos los tipos de riesgos (especialmente los catastróficos).

En España, el Consorcio de Compensación de Seguros es una entidad pública empresarial clave para la cobertura de riesgos extraordinarios (inundaciones, terremotos, terrorismo, etc.) y subsidiarios. Actúa como asegurador directo para estos riesgos si se tiene contratada una póliza ordinaria para los bienes afectados y también como Fondo de Garantía en casos de falta de seguro obligatorio, insolvencia del asegurador privado, etc.

En la reconstrucción participan todos los actores implicados (administraciones, sector privado, ciudadanos). Su esfuerzo y duración dependen enormemente de la magnitud del desastre, siendo la recuperación mucho más difícil y prolongada en los países más pobres. Idealmente, la reconstrucción debería asociarse a la prevención futura, lo que puede sugerir reconstruir de forma diferente (edificios más resistentes) o incluso desplazar poblaciones de las zonas de mayor riesgo. Sin embargo, la reconstrucción suele darse en condiciones difíciles debido a la acumulación de urgencia, la improvisación, el empobrecimiento de la zona afectada, etc.

Gestión del Riesgo y Gobernanza: Actores Implicados

La diversidad de situaciones de riesgo y el carácter transversal de las actuaciones de gestión (que abarcan desde la ciencia hasta la política, pasando por la ingeniería, la economía y lo social) implican a actores muy diversos: administraciones públicas en todos sus niveles (local, regional, nacional), organismos científicos y técnicos, empresas privadas (seguros, constructoras), ONGs, medios de comunicación y la propia ciudadanía.

Estos actores representan a menudo intereses muy dispares, lo que complica la coordinación y la búsqueda de consenso en torno a la atribución de tareas, la asignación de recursos, las escalas de actuación prioritarias y los objetivos finales de la gestión del riesgo.