Lección 4: Instituciones y Órganos de la Unión Europea

1. Principios del Sistema Institucional

El diseño institucional de la Unión Europea no se corresponde con los sistemas clásicos de organizaciones internacionales ni con la división de poderes de los Estados. Tras el Tratado de Lisboa (2007), la UE cuenta con siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo de Ministros, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE). También existen dos órganos consultivos: el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. El Consejo se apoya en el Comité de Representantes Permanentes, y cada institución cuenta con diversos comités y grupos de trabajo.

Aunque cada institución tiene competencias específicas, tres destacan en la toma de decisiones (triángulo de decisión): Parlamento Europeo, Comisión Europea y Consejo de Ministros. El BCE tiene capacidad normativa exclusiva en política monetaria de la eurozona, y los gobiernos nacionales deciden en política exterior de seguridad y defensa.

Los poderes dentro de la UE se dividen en:

• Ejecutivo: Repartido entre la Comisión Europea (supervisión del cumplimiento normativo), los gobiernos nacionales (ejecución del Derecho de la UE) y el Sistema Europeo de Bancos Centrales (supervisión económica).
• Consultivo: Compuesto por el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, el Parlamento Europeo (en Tratados internacionales y PAC) y el BCE (en normas que afectan a la inflación o política económica).
• Judicial: Ejercido principalmente por el TJUE (Tribunal de Justicia de la Unión Europea), compuesto por el Tribunal de Función Pública Europea (TFPE), el Tribunal General de la Unión Europea (TGUE) y el propio TJUE como órgano supremo. Los jueces nacionales también contribuyen a la tutela judicial efectiva del Derecho de la UE.

2. La Comisión Europea

La Comisión Europea, independiente de Estados miembros, otras instituciones e intereses privados, está compuesta por un comisario por Estado miembro, incluyendo al Presidente y al Alto Representante. No representan a sus Estados ni defienden intereses particulares. Son propuestos por los gobiernos y nombrados por su competencia, compromiso europeo e independencia, con un mandato de 5 años. No pueden recibir instrucciones ni ser cesados por gobiernos o el Consejo, solo por el Tribunal de Justicia. Las decisiones se toman por mayoría absoluta.

Atribuciones:

• Gestión de asuntos comunes y representación del interés general (art. 17.1 TUE).
• Monopolio de la propuesta legislativa (con excepciones).
• Guardiana de los Tratados, pudiendo proponer sanciones al TJUE.
• Poderes de gestión, decisión y ejecución.
• Poderes delegados por el Parlamento y el Consejo.
• Poderes conferidos por los Estados miembros para la aplicación uniforme del Derecho de la UE.

3. El Consejo de Ministros

El Consejo representa los intereses nacionales y define el interés común. Está compuesto por un ministro por Estado miembro, facultado para comprometer a su gobierno (art. 16.2 TUE). El Consejo se reúne en diferentes formaciones (art. 16.6 TUE), siendo la más relevante el Consejo de “Asuntos Exteriores”.

Atribuciones:

• Comparte la función legislativa con el Parlamento, aunque su poder se ve limitado por el monopolio de la Comisión en la propuesta legislativa (principio de equilibrio institucional).
• Supervisa la evolución económica de los Estados miembros y la UE.
• Adopta acuerdos internacionales.
• Tiene poderes en fiscalidad, seguridad social, política social, etc.
• Funciones consultivas de coordinación y poderes residuales (nombramiento de altos magistrados, imposición de sanciones).
• Competencias consultivas en medidas nacionales que afectan a la UE (principio de lealtad).

Los sistemas de votación incluyen mayoría simple, mayoría cualificada (la más común) y unanimidad (para decisiones importantes).

4. El Consejo Europeo

El Tratado de Lisboa elevó al Consejo Europeo a la categoría de institución (art. 13 TUE). Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente, el Presidente de la Comisión y el Alto Representante. El Presidente del Parlamento Europeo puede participar (art. 15 TUE).

Su función principal es dar impulso al desarrollo de la UE, definiendo orientaciones y prioridades políticas. No ejerce función legislativa. Sus reuniones pueden ser ordinarias, extraordinarias o informales. No dicta decisiones vinculantes, pero tiene potestades de nombramiento y el “freno de emergencia” en caso de bloqueo en el procedimiento legislativo ordinario.

5. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la UE, elegidos por sufragio universal directo (art. 233 TFUE). Encarna el principio democrático (art. 10.1 TUE). Ejerce el poder legislativo y presupuestario junto al Consejo, además de funciones de control político y consultivas. Los diputados tienen un mandato de 5 años, votan individualmente y no pueden estar vinculados por instrucciones. Gozan de privilegios e inmunidades.

El Parlamento aprueba su Reglamento interno, elige a su Presidente y otros cargos. No tiene poderes ejecutivos ni de sanción, pero participa en nombramientos (Presidente de la Comisión, Defensor del Pueblo) y ejerce control político sobre la Comisión (moción de confianza, moción de censura al Consejo). Supervisa el presupuesto de la UE y puede vetar decisiones de la Comisión.

6. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El TJUE encarna el poder judicial, compartido con los órganos jurisdiccionales nacionales (art. 19.1 TUE). Se compone de tres instancias:

• TJUE (órgano supremo): Conoce recursos de casación y cuestiones prejudiciales.
• Tribunal General de la UE: Decide sobre indemnizaciones por acción culpable de la UE.
• Tribunal de la Función Pública Europea: Resuelve disputas entre funcionarios e instituciones.

El Tribunal de Justicia

Compuesto por un juez por Estado miembro (art. 19.2 TUE) y ocho abogados generales (art. 252 TFUE), designados por los gobiernos. El Tratado de Lisboa introdujo un comité independiente para evaluar la idoneidad de los candidatos (art. 255 TFUE). Su mandato es de seis años, renovable. Se organiza en Salas de tres o cinco jueces, Gran Sala y Pleno. El francés es la lengua de trabajo interna.

Competencias: Recursos de anulación y omisión contra el Consejo, recursos contra la Comisión en materia de cooperación reforzada, etc. Existe un debate sobre la ampliación del TJUE o la creación de salas especializadas para abordar su colapso.

El Tribunal General

Anteriormente llamado Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal General es la instancia intermedia. Cuenta con 27 jueces (art. 254 TFUE y art. 48 del Estatuto del TJUE). Conoce recursos directos (excepto incumplimiento), cuestiones prejudiciales en materias específicas, recursos contra tribunales especializados y otras competencias establecidas por el Estatuto (art. 256 TFUE).

7. Otras Instituciones y Órganos

• Tribunal de Cuentas: Órgano administrativo de control externo de las cuentas, compuesto por un nacional por Estado miembro. Evalúa la gestión financiera de la UE y emite informes anuales.
• Comité Económico y Social: Foro para el debate de cuestiones relacionadas con el mercado único, permitiendo a los grupos de interés expresar su opinión sobre propuestas legislativas. Compuesto por representantes de empresarios, trabajadores y otros sectores de la sociedad civil (máximo 350).
• Comité de las Regiones: Expone los puntos de vista regionales y locales sobre la legislación de la UE mediante dictámenes. La Comisión, el Consejo y el Parlamento deben consultarlo en decisiones con repercusión local y regional. Compuesto por representantes de entes regionales y locales (máximo 350).
• Banco Central Europeo (BCE): Institución clave de la Unión Económica y Monetaria (art. 3.4 TUE). Tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes en la eurozona. Forma parte del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).
• Comité de Representantes Permanentes (COREPER): Compuesto por los Jefes de la Representación Permanente de los Estados miembros. Prepara las reuniones del Consejo y crea grupos de trabajo.