La Comitología: Los Comités de la Comisión

Los Estados miembros participan en su funcionamiento a través de los comités o grupos de trabajo encargados de preparar propuestas, coordinar acciones comunes o gestionar políticas comunitarias. Existen 250 comités de índole muy diversa: consultivos, de reglamentación y de gestión:

a) Los Comités Consultivos

Remiten dictámenes a la Comisión:

1. El representante de la Comisión presenta al Comité un proyecto de medidas.
2. El Comité emite su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo fijado, procediendo, cuando es preciso, a votación.
3. El dictamen consta en acta.
4. La Comisión tiene en cuenta en la mayor medida posible el dictamen emitido por el Comité.

b) Los Comités de Reglamentación

Tienen competencias cuando se trata de medidas de ejecución relativas a legislación aplicable en toda la UE:

1. El representante de la Comisión presenta al Comité un proyecto de medidas.
2. El Comité emite su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo fijado, procediendo a la votación por mayoría. El presidente no vota.
3. La Comisión adopta las medidas previstas si son conformes al dictamen del Comité. Si no son conformes, la Comisión presentará al Consejo una propuesta relativa a las medidas que vayan a adoptarse e informará al Parlamento Europeo.
4. Si el Parlamento considera que la propuesta de la Comisión va más allá de las competencias de ejecución previstas, informa de su posición al Consejo.
5. El Consejo puede pronunciarse sobre la propuesta de la Comisión por mayoría cualificada y dentro del plazo establecido, que nunca será superior a tres meses a partir de la fecha de presentación de la propuesta. Si el Consejo se opone a la propuesta, la Comisión deberá examinarla de nuevo. Si transcurrido el plazo establecido el Consejo no adopta el acto de ejecución propuesto ni manifiesta su oposición a la propuesta de medidas de ejecución, la Comisión adoptará el acto de ejecución propuesto.

c) Los Comités de Gestión

Intervienen en medidas de ejecución relacionadas con la gestión de programas y con implicaciones presupuestarias:

1. El representante de la Comisión presenta al Comité un proyecto de medidas.
2. El Comité emite su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo fijado, procediendo a la votación. El presidente no vota.
3. La Comisión adopta las medidas previstas si son conformes al dictamen del Comité. Si no, la Comisión las comunica inmediatamente al Consejo. Plazo no superior a 3 meses a partir de la fecha de comunicación.

El Parlamento Europeo

El Parlamento es elegido por los ciudadanos de la UE para representar sus intereses. Dispone de tres sedes: Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo. En Luxemburgo se encuentran las oficinas administrativas. Las sesiones plenarias se celebran en Estrasburgo y Bruselas. Las reuniones de las comisiones tienen lugar en Bruselas. Es la única asamblea supranacional de elección directa, no dispone de poder de iniciativa, no legisla sin el Consejo; y tampoco elige directamente al Presidente de la Comisión ni a los demás miembros del Colegio de Comisarios, aunque puede censurarlos colectivamente. Tiene autoridad presupuestaria, legitimación democrática y es codecisor con el Consejo.

Composición

Representa la expresión democrática de la voluntad política de los más de 500 millones de ciudadanos de la Unión y defiende sus intereses en los debates con las demás instituciones europeas. Los diputados son elegidos mediante sufragio universal por los ciudadanos. Las primeras elecciones se celebraron en 1979. Cada Estado tiene asignado un número determinado de escaños en función de su población, con una desproporción a favor de los menos poblados. España tiene 54.

Los 2 grandes grupos políticos europeos, populares y socialistas, suelen repartirse la Presidencia del Parlamento durante un período legislativo, de manera que cada uno de ellos preside la Eurocámara 2 años y medio. Los miembros del Parlamento Europeo no se sientan en bloques nacionales, sino en grupos políticos europeos. Hay 7 grupos, más los no inscritos.

Competencias y funcionamiento

1. Aprobar la legislación europea, conjuntamente con el Consejo en muchos ámbitos.
2. Ejercer el control democrático de todas las instituciones de la UE, en especial la Comisión. Tiene potestad para aprobar o rechazar a los Comisarios, y derecho a censurar a la Comisión en conjunto.
3. Poder presupuestario. Lo comparte con el Consejo, puede influir en el gasto de la UE, aprobando, modificando o rechazando en su totalidad el presupuesto anual de la Unión.

Debe dar su conformidad para la adhesión de nuevos Estados a la UE (por mayoría absoluta) y para la conclusión de acuerdos internacionales (por mayoría simple). Existe un déficit democrático en el sistema institucional comunitario, por lo que se reclama: incrementar el número de asuntos sobre los que el Parlamento debe tener capacidad decisoria; y dotarlo del derecho a la iniciativa legislativa. El Parlamento puede solicitar, por mayoría de sus miembros, a la Comisión cualquier propuesta legislativa que considere oportuna. Cuenta con la asistencia de una Secretaría General, con 4.000 funcionarios, que trabaja en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea, que son 24.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Vela por el cumplimiento de la legislación europea. Imparte jurisprudencia sobre litigios en los que pueden ser parte los Estados miembros, las instituciones comunitarias, las empresas y los particulares. También vela por una interpretación homogénea del Derecho de la Unión Europea y por una correcta aplicación del mismo. Está integrado por un juez de cada Estado miembro, representando los 28 ordenamientos jurídicos. No suele reunirse en pleno, sino en forma de “Gran Sala” con sólo 13 jueces, o en cámaras de 5 o 3 jueces. Está asistido por 8 “abogados generales”, designados por acuerdo conjunto de los gobiernos de los Estados miembros. Su mandato, renovable, dura 6 años. Dicta sentencias sobre los casos que se le plantean. Casos: cuestiones prejudiciales, recurso de anulación, recurso por omisión y recursos directos. Para asistir al Tribunal de Justicia, existe el Tribunal General, que es competente para conocer recursos interpuestos por particulares, empresas y algunas organizaciones. Además, hay un Tribunal de la Función Pública para resolver los conflictos entre la administración europea y sus funcionarios.

Otras instituciones

Banco Central Europeo

Con el Tratado de Maastricht fue creado en 1998 (en substitución del Instituto Monetario Europeo, IME).

Estructura:

• Comité Ejecutivo: Presidente, un vicepresidente y cuatro consejeros, nombrados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo, por un periodo de 8 años sin posibilidad de renovación.
• Consejo de Gobierno: miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados del Eurosistema, cuya moneda es el euro.

Funciones: consultivas, normativas, sancionadoras. El BCE, junto con los 28 bancos nacionales de los Estados miembros, configuran el Sistema Europeo de Bancos Centrales.

El Tribunal de Cuentas

Vela por que la recaudación de los ingresos y la ejecución de los gastos de la Unión Europea se efectúen conforme a Derecho. Fue creado en 1975. Tiene su sede en Luxemburgo. Su función principal es comprobar que los fondos de la UE, que proceden de los contribuyentes, se recaudan adecuadamente y se emplean de forma legal, eficiente y para el propósito previsto. Realiza el control externo y a posteriori de los ingresos y de los gastos de cualquier institución, órgano u organismo creado por la UE. El control se realiza sobre la documentación contable, pero no se excluye el desplazamiento al lugar de la ejecución del gasto. Se compone por un miembro de cada país de la UE, designado por el Consejo por un período renovable de seis años. Los miembros eligen a uno de entre ellos como Presidente, por tres años. Es una institución de naturaleza administrativa, auxiliar al Parlamento y al Consejo, que conforman la autoridad presupuestaria de la UE. Para mejorar el control, en 1999 fue creada la OLAF (Oficina de Lucha contra el Fraude) para ejercer las funciones administrativas que debe realizar la Comisión en la lucha contra el fraude, la corrupción o las actividades ilegales que puedan dañar los intereses financieros de la Unión Europea.

Órganos consultivos

Comité de las Regiones

Creado en 1994, está compuesto por representantes de los entes regionales y locales titulares de un mandato electoral (si se pierde el mandato, concluye automáticamente, siendo sustituido por lo que resta de mandato) o con responsabilidad política ante una asamblea elegida, nombrados por el Consejo de conformidad con las propuestas realizadas por cada Estado miembro, por 5 años con posibilidad de renovación. Tiene un máximo de 350 miembros, actualmente son 353. Tiene funciones consultivas y está legitimado activamente para interponer recurso ante el Tribunal de Justicia para salvaguardar sus prerrogativas. El número de representantes concreto se establece en el Protocolo nº 36 sobre disposiciones transitorias. A España le corresponden 21 miembros, con representación mixta.

El Comité Económico y Social

Está compuesto por representantes de los diferentes sectores de carácter socioeconómico (grupos de interés), cívico, profesional y cultural de la sociedad civil organizada. Tiene 350 miembros nombrados por el Consejo sobre la base de una propuesta de cada Estado miembro, por un periodo de 5 años. Tiene funciones consultivas. Puede emitir informes por iniciativa propia.

Otros organismos

Defensor del Pueblo Europeo

Investiga las denuncias de los ciudadanos sobre la mala gestión de las instituciones y organismos de la UE y casos de administración deficiente o errónea. Cualquier ciudadano europeo puede presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo. También pueden hacerlo empresas, asociaciones u otras entidades que tengan un domicilio social en el territorio de la Unión.

El Banco Europeo de Inversores

Es el organismo financiero de la UE. Contribuye al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior mediante la financiación de proyectos con créditos o garantías sin ánimo de lucro. Se dirige a las regiones más atrasadas o a proyectos de interés común para varios Estados miembros que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los medios estatales.

Las Agencias de la Unión Europea

Son organismos descentralizados, autónomos y especializados que realizan labores jurídicas o técnico-científicas. Su implantación obedece al incremento de la presencia de la UE en numerosos ámbitos susceptibles de actuación europea. Tipos:

1. Comunitarias, regulatorias o tradicionales.
2. Agencias ejecutivas.
3. En el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común.
4. En el ámbito de la Cooperación Policial y Judicial en materia penal o criminal.

Son organismos de Derecho Público, con personalidad jurídica propia. Su creación corresponde al Consejo, a propuesta de la Comisión. Se basan jurídicamente en un acto de Derecho derivado (reglamento o decisión). Su financiación corre a cargo del presupuesto de la UE o de pagos directos de los beneficiarios de los servicios que prestan. Sus funciones son: obtener, intercambiar y analizar información o monitorizar la implementación de programas europeos. Se encargan de la gestión de proyectos concretos. Su creación depende de la iniciativa de la Comisión Europea. Son creadas por tiempo determinado o limitado.

Procesos decisorios y relaciones interinstitucionales

El Parlamento, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea forman el “Triángulo institucional”. Entre ellas existen relaciones de coordinación e interacción institucional. Proceso de toma de decisiones:

1. Facultad de iniciativa normativa supranacional y de carácter tecnocrático (Comisión).
2. Aprobación de la normativa a cargo de órganos políticos democráticos: Parlamento Europeo y Consejo de la UE.
3. Control de la conformidad jurídica: Tribunal de Justicia.
4. Ejecución: administraciones estatales.

En el proceso decisorio, actúan como actores secundarios: el Comité de las Regiones o el Consejo Económico y Social. También los grupos de interés o lobbies. Procedimientos de toma de decisiones:

• Procedimiento legislativo ordinario: Se establece la paridad o igualdad entre el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE en lo relativo a la función legislativa. A priori, otorga mayor protagonismo al Parlamento Europeo y así contribuye a la democratización de la UE.
• Procedimiento legislativo especial: Otorga un menor peso decisorio del Parlamento:

a) Dictamen conforme: se requiere la aprobación del Parlamento, pero sin capacidad para modificar.

b) Consulta: el Parlamento puede pedir enmiendas a la propuesta de la Comisión, pero el Consejo puede no atenderlas.

• Procedimientos específicos en los campos de cooperación intergubernamental: Se caracterizan por la utilización de la unanimidad y la escasa implicación de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo.

Para determinar qué procedimiento debe seguirse, es necesario atender al campo material a regular y examinar el fundamento o la base jurídica: los tratados deben prever expresamente esta base. Por ejemplo, los campos materiales del procedimiento legislativo ordinario son: no discriminación; libre circulación y residencia de los ciudadanos europeos, etc. Debemos añadirle: el reparto competencial previsto entre la UE y los Estados miembros y autorizado por las respectivas constituciones estatales. La UE solo dispone de aquellas competencias que los Estados miembros le cedieron expresamente. Tipología de competencias: exclusivas (legislan y adoptan actos vinculados a las instituciones europeas), compartidas (legislan y adoptan actos vinculados a las instituciones europeas y a los Estados miembros) o acciones de apoyo, coordinación o complemento de la acción estatal.

Derecho de la UE

Son las normas jurídicas que constituyen, junto con los propios tratados, el Derecho de la UE. Es un ordenamiento jurídico propio, autónomo, dotado de instituciones propias y principios jurídicos propios. Su autonomía permite garantizar una validez uniforme en el conjunto de los Estados miembros. De no ser así, cada Estado podría recurrir a su ordenamiento interno y socavar así el Derecho europeo. Además, posibilita la construcción de conceptos y categorías jurídicas aplicables en toda la UE que respondan a las metas comunes, evitando las elaboraciones particulares o singulares que impedirían o dificultarían la viabilidad del Derecho común europeo. Los Estados miembros limitaron su soberanía, cuya aplicación y efectividad deben garantizar los jueces y tribunales.

Clases de normas europeas

• Tratados constitutivos (TCECA, TCEE, TCEEA).
• Tratados modificativos (AUE, TUE, TA, TN, TL).
• Tratados y actas de adhesión de nuevos Estados miembros.
• Derecho derivado: conjunto de actos emanados de las instituciones europeas con fundamento en los Tratados orientados al cumplimiento de los objetivos establecidos en los Tratados.

La primera consecuencia jurídica es que las normas de Derecho derivado están subordinadas y limitadas por los Tratados constitutivos. Los actos o normas derivadas deben encontrar asiento o fundamento en los tratados: base jurídica. Si esta no existiese o fuese errónea, la norma aprobada podría ser impugnada y anulada por el Tribunal de Justicia de la UE. La segunda consecuencia jurídica es que existe una relación jerárquica que implica que el primero no puede contrariar lo dispuesto por lo segundo. De producirse, el acto derivado podría ser impugnado ante el Tribunal de Justicia para que lo declare nulo.

El Derecho derivado contiene actos típicos, previstos en los tratados, y actos atípicos que no aparecen caracterizados. Los actos típicos se subdividen en obligatorios y no obligatorios para sus destinatarios. Los típicos obligatorios o vinculantes son: el reglamento, la directiva y la decisión; los típicos no obligatorios o no vinculantes son: el dictamen y la recomendación.

El Tratado de Lisboa introdujo el procedimiento legislativo ordinario, que implica la aprobación conjunta de la norma por parte del Parlamento y del Consejo sobre la base de la iniciativa normativa de la Comisión. El procedimiento legislativo especial consiste en la adopción de la medida por una de las dos instituciones con la aprobación o consulta de la otra, también con fundamento en la iniciativa normativa de la Comisión. Existen procedimientos específicos en el campo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que implican el uso de la unanimidad y un menor peso de la Comisión y del Parlamento. Hay actos legislativos (elaborados según el procedimiento legislativo ordinario o el procedimiento legislativo especial) vinculantes y actos no legislativos, obligatorios (reglamento, directiva o decisión) y no obligatorios (recomendación o dictamen).

Reglamento

Son aplicables directamente en todos sus elementos después de entrar en vigor y poseen alcance general. Regulan un conjunto o categoría indeterminada de personas y afectan a relaciones definidas de modo abstracto, siendo aplicables en todo el territorio de la UE. Su finalidad es establecer una regulación uniforme para toda la UE, por lo que es obligatorio. Su eficacia es inmediata desde la publicación en el Diario Oficial de la UE; no resultando admisibles normas internas, anteriores o posteriores a la aprobación del reglamento, incompatibles con él.

Directiva

Son normas solo obligatorias para los Estados miembros, que deben conseguir un resultado fijado en un determinado plazo. Los Estados miembros deberán tomar las medidas internas necesarias para darle cumplimiento. Obliga a alcanzar un resultado en un plazo determinado, pero con libertad de formas o medios. Precisa de un acto de transposición, pues carece de efecto directo para los particulares. Su finalidad es la armonización de las legislaciones estatales en un determinado ámbito.

Decisión

Es un acto obligatorio en todos sus elementos, directamente aplicable a un caso o situación concreta. Sus destinatarios pueden ser un Estado miembro, una persona física o jurídica o varias.

Recomendación y dictamen

Los actos no obligatorios o no vinculantes son las recomendaciones y los dictámenes. Las recomendaciones son una indicación o sugerencia dirigida a los Estados miembros en torno a un determinado asunto o materia para reconducir su actuación. Los dictámenes expresan una opinión o valoración sobre una cuestión o situación concreta. No producen efectos jurídicos vinculantes, pero pueden manifestar la conducta futura de las instituciones europeas. Los actos atípicos no están caracterizados en el Derecho originario. Son, por ejemplo, las “Decisiones del Consejo”, “Resoluciones”, “programas de acción”, etc.

Otros tipos de fuentes normativas

• Tratados internacionales y principios generales de Derecho.
• Acuerdos internacionales firmados por la UE.
• Principios generales del Derecho derivados de los Tratados o de los ordenamientos internos.

La aceptación e implementación del ordenamiento jurídico es condición para la adhesión de un nuevo Estado miembro.

Relación entre las normas europeas y las estatales

Sobre el mismo territorio y población han de ser aplicadas las normas europeas y las estatales. Pueden surgir conflictos o colisiones entre las normas estatales y las europeas, pues las segundas son directamente aplicables. La primacía del Derecho europeo opera, respecto de las normas estatales anteriores a la aprobación de la norma europea, haciendo inaplicables las primeras. Respecto de las normas estatales posteriores a la europea, impide o bloquea su creación por parte de los órganos estatales. Si no se hubiese admitido la primacía del Derecho europeo sobre el estatal, el primero perdería su carácter de norma comunitaria y no se aplicaría de modo uniforme en toda la UE para la consecución de los objetivos o metas comunes.