La Función Pública

1. El Estatuto Básico del Empleado Público

Fines de la reforma. La reforma de la organización administrativa, que incluye tanto a funcionarios públicos como a laborales, se engloba bajo el término de empleado público. El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) pretende:

• Regular los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público y recoger aquello que les es común y que les diferencia de las relaciones de empleo del sector privado.
• Garantizar que la selección y la carrera de los empleados públicos se acomoden a los criterios constitucionales de mérito y capacidad.
• Establecer un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos.

Contiene normas que configuran la relación laboral de empleo público. Busca reducir las competencias básicas del Estado y descentralizar a los Estatutos de Autonomía. Las Comunidades Autónomas (CCAA) cuentan con casi la mitad de los empleados públicos del país, lo que ha generado desigualdades entre el personal de unas y otras Administraciones Públicas, incrementándose las graves tensiones que se producen. La reforma que incorpora el Estatuto responde también a urgencias de carácter partidario o político, buscando mejorar el status de los millones de votantes empleados públicos ante la proximidad de unas elecciones:

• Facilitando el pase de la condición laboral a la funcionarial.
• Conversión del personal de empleo temporal en funcionarios de por vida.
• Abriendo a los altos funcionarios la posibilidad del funcionario directivo y de los contratos de alta dirección.
• Seduciendo a todos los funcionarios con el aumento de los permisos y generosas excedencias, etc.

En general, el Estatuto mejora notablemente la condición de los funcionarios y de los contratados laborales. Sin embargo, las circunstancias económicas han propiciado la reducción de retribuciones, la modificación o suspensión de los convenios colectivos, y la introducción de cambios en los permisos de los funcionarios públicos, vacaciones y en la prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas (AAPP), entre otros aspectos.

Objetivos del EBEP. El artículo 1 establece que el objetivo del EBEP es establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación, y determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las AAPP, basándose en:

1. Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales.
2. Igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional, etc.

Ámbito de aplicación del EBEP. Según el artículo 2, el EBEP se aplica al personal funcionario y al personal laboral al servicio de las AAPP, incluyendo:

• La Administración General del Estado (AGE).
• Las Administraciones de las CCAA y de Ceuta y Melilla, etc.

El personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias, y por lo previsto en el presente Estatuto. Tiene carácter supletorio para todo el personal de las AAPP no incluido en su ámbito de aplicación.

El artículo 3 establece que el personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, el Estatuto y la legislación de las CCAA. Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por este Estatuto y por la legislación de las CCAA, excepto por la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En el ámbito local existe una gran cantidad de personal laboral. Los funcionarios locales son propios. Entre los propios de cada entidad local, se integran en las escalas de Administración general, subdividida a su vez en cuatro subescalas: Técnica, Administrativa, Auxiliar y Subalterna, y la escasa de Administración especial: Técnica y de Servicios Especiales. Los funcionarios locales con habilitación de carácter estatal se regulan en la Disposición Adicional Segunda del EBEP, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a funcionarios. Se trata de funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal. La escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal se subdivide en las siguientes subescalas:

1. Secretaría.
2. Intervención-tesorería.
3. Secretaría-intervención.

Según el artículo 4, el personal con legislación específica propia se regirá por dicha legislación. Las disposiciones de este Estatuto sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su legislación específica al siguiente personal:

1. Funcionarios de las Cortes y de las Asambleas Legislativas de las CCAA.
2. Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los Órganos Estatutarios de las CCAA, etc.

Es importante distinguir el personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas legislativas de las CCAA, que se rigen por un estatuto que determinó que es una norma primaria, directamente vinculada a la Constitución Española (CE), que no puede ser modificada por ninguna otra ley ordinaria u orgánica. El personal del Defensor del Pueblo está compuesto mayoritariamente por funcionarios de carrera en situación de servicios especiales. El Tribunal de Cuentas tiene cuerpos propios de letrados censores. El Tribunal Constitucional tiene letrados propios y otros procedentes de otros cuerpos de juristas y jueces en situación de servicios especiales. El Consejo General del Poder Judicial se sirve de funcionarios de distintas procedencias, entre jueces y magistrados, en situación de servicios especiales en sus cuerpos de origen. Los jueces y magistrados ingresan por oposición libre y posterior curso teórico-práctico en la Escuela Judicial o por concurso de méritos entre el tercer y cuarto turno. Los secretarios judiciales y los funcionarios de Cuerpos Generales y los Cuerpos especiales se integran por los médicos forenses, los facultativos del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, el de técnicos especialistas de Instituto y el de ayudantes de laboratorio del Instituto, entre otros muchos.

El personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, según el artículo 5, se regirá por normas específicas y supletoriamente por lo dispuesto en este Estatuto.

El artículo 7 establece que el personal laboral se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan.

La presión sindical. El Estatuto contenta a los sindicatos satisfaciendo sus pretensiones de laboralizar el empleo público. Existe una presión para extender a la Guardia Civil y a las Fuerzas Armadas modelos laborales y sindicales que difícilmente encajan en nuestra Constitución. Se pretende que el régimen funcionarial no se diferencie del laboral, a través de:

• Consagración del modelo de empleo laboral como un modelo paralelo a todos los niveles del funcionarial de carrera.
• Laboralización del régimen de función pública.
• Máximas facilidades para la conversión masiva de los actuales contratados laborales en funcionarios de carrera.

El aumento de la presión y presencia de los sindicatos en el sector público obedece a obvias razones económicas y políticas. Los sindicatos han perdido fuerza en el sector privado porque la deslocalización de empresas y el riesgo de quiebras no les permiten ejercer sobre la patronal las presiones que antes realizaban.

En los últimos años se ha multiplicado el personal en régimen laboral, desplazando a los funcionarios, sobre todo en la Administración local e institucional. En Italia se ha liquidado el régimen funcionarial a favor del laboral. En Alemania el régimen laboral se aplica a sectores o áreas concretas, pero no coexisten en una misma Administración.

La pretendida mayor flexibilidad que ofrece el contrato laboral en la empresa privada no se produce en el empleo público, ya que los políticos no manejan su patrimonio como ocurre con los empresarios, y además el contratado laboral en la administración goza de la misma inamovilidad que un funcionario. El artículo 96.2 establece la readmisión del personal laboral cuando es declarado improcedente el despido.

Lo único que diferencia al empleado funcionario del laboral es la inamovilidad, consecuencia de la imparcialidad. La jurisdicción laboral es más tuteladora que la contencioso-administrativa, y la garantía de inamovilidad del empleado público laboral es, en la actualidad, igual que la de un funcionario.

Sin embargo, no se equiparan el acceso al empleo, ya que el de los funcionarios se realiza tras una preparación específica y pruebas rigurosas, mientras que algunos laborales acceden sin pruebas o por favores políticos o personales.

Comenzaron a dictarse normas que restringen este tratamiento tan favorable. El artículo 9.2 establece que el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las AAPP corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos.

La regulación del personal interino y directivo. El personal interino ahora sirve para la ejecución de programas de carácter temporal o para atender el exceso o acumulación de tareas durante un plazo máximo de 6 meses, dentro de un período de 12 meses.

El personal directivo tiene carácter jerárquico, como se recoge en la carrera diplomática (embajadores), los generales y almirantes en los ejércitos, los inspectores de policía, etc. Los puestos de mayor responsabilidad fueron nombrados, por los distintos gobiernos, entre funcionarios de su agrado. Al suprimirse las categorías superiores de los cuerpos de funcionarios que hacían de directivos, surge la necesidad de esta figura. Las leyes del Estado y de las CCAA regularán la función directiva, los cargos, órganos o funciones que le corresponden desempeñar, el régimen de acceso y cese, las condiciones de empleo, el sistema de control, evaluación, responsabilidad y el régimen de incompatibilidades. Esto puede llevar a una politización de la clase directiva. Las condiciones son:

• Principios de mérito y capacidad e idoneidad.
• Sujeto a evaluación, responsabilidad y control de resultados.
• Sus condiciones de empleo quedan excluidas de la negociación colectiva.
• Si es personal laboral, estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.

F) La clasificación de cuerpos y escalas y la regulación de la carrera horizontal. La clasificación de los cuerpos de funcionarios se realiza en función del título académico exigido para el ingreso en el cuerpo respectivo y los procedimientos de selección. Cada CCAA podrá establecer un modelo de cuerpos y carreras distinto, y lo mismo puede ocurrir en cada una de las Administraciones locales, si las leyes autonómicas no les imponen un determinado modelo.

El EBEP eleva a la categoría de carrera la carrera horizontal, «carrera de los inmóviles». Se trata de la progresión o avance de grados, de categorías u otras clases de escalones de ascenso, pero cuyo requisito básico es permanecer, no moverse del mismo puesto de trabajo, sin asumir nuevas responsabilidades. Se da en el interior de la categoría personal del funcionario y se otorga por el transcurso en situación de actividad durante un cierto periodo de tiempo, lo que da derecho a una determinada retribución. Cabe destacar que ya se premia la antigüedad a través de los trienios.

g) La obligación de la evaluación del desempeño. El artículo 20 obliga a todas las Administraciones Públicas a establecer sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados. Se trata de un procedimiento que mide y valora la conducta profesional, el rendimiento o el logro de resultados para determinar los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias. Asimismo, la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada AAPP determine. Se plantea la externalización del servicio de evaluación del desempeño para que vivan a costa de los presupuestos públicos centenares de empresas privadas. Los criterios establecidos para la evaluación son inseguros, confusos y potencialmente contradictorios e injustos. Una evaluación que tenga en cuenta rendimientos según el número de expedientes instruidos puede conducir al fracaso notable.

Existe un bajo nivel de productividad y un excesivo número de funcionarios por habitante en nuestro país. Se observa una liberalización del sector público y externalización de servicios, que ha liquidado la gestión directa por la Administración pública de numerosas funciones y actividades, convirtiéndola en «el gran poder adjudicatario» de obras y servicios públicos que asume el sector privado. Existe un alto grado de politización de la Administración española en el manejo de la función pública. Prueba de ello es que el ascenso y la permanencia en los puestos de mayor nivel de responsabilidad y retributivos depende de la confianza política, de la libre designación, y ese mismo manejo discrecional se extenderá a los directivos de nueva creación. Hay que sumar las facilidades del sistema para que los funcionarios entren y salgan de la política. Se observa una desigualdad de trato entre los funcionarios según la Administración a la que sirvan. Las AAPP en 2014 contaban con 2.522.631 empleados públicos, de los cuales el 50,6% pertenecían a las CCAA.

2. Clases de Empleados Públicos

El artículo 8 establece que un empleado público desempeña funciones retribuidas en las AAPP al servicio de los intereses generales, y se clasifican en:

1. Funcionarios de carrera.
2. Funcionarios interinos.
3. Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
4. Personal eventual.

Los funcionarios de carrera. El artículo 9 define a los funcionarios de carrera como aquellos que están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Les corresponde la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las AAPP. Una característica es la adquisición de su condición mediante pruebas competitivas y exigentes. Para el ingreso en los cuerpos de funcionarios se exige una formación mucho mayor que la requerida para obtener el título para el ingreso en el cuerpo. También se destaca la permanencia de la relación jurídica de servicio. Lo que diferencia al funcionario de otros empleados públicos, en la actualidad, es la permanencia, ya que la de los empleados públicos laborales fijos ya está tan garantizada como la de los funcionarios de carrera. La extinción y pérdida de la condición de funcionario o laboral se producirá por incurrir en ciertas faltas disciplinarias o delitos o cumplir la edad de jubilación. Las causas se recogen en los artículos 51 y 53 del Estatuto de los Trabajadores, y también pueden ser causas económicas, técnicas, organizativas o de producción por causas objetivas. Las funciones previstas para los funcionarios de carrera son aplicables a los funcionarios interinos ya que, al sustituirlos, realizan sus mismas funciones.

Funcionarios interinos. El artículo 10 define a los funcionarios interinos como aquellos que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera. Las causas son:

1. Existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
2. Sustitución transitoria de los titulares.
3. Ejecución de programas de carácter temporal.
4. Exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de 6 meses, dentro de un periodo de 12 meses.

La selección de interinos se realiza mediante procedimientos ágiles, respetando los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. El cese de los funcionarios interinos se produce por las causas previstas en el artículo 63, o cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento. Se les aplica el régimen general de los funcionarios de carrera.

La figura del funcionario interino fue muy utilizada, ya que ahorra el pago de trienios y complementos propios de los funcionarios de carrera. La presión de los colectivos de interinos originó la convocatoria de numerosos concursos restringidos para facilitar su conversión en funcionarios de carrera, sin basarse en los principios de mérito y capacidad. Las AAPP pueden efectuar convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter estructural, y que se encuentren desempeñados, interina o temporalmente, con anterioridad a 1/1/2005. El contenido de las pruebas guardará relación con los procedimientos, tareas y funciones habituales de los puestos objeto de cada convocatoria. En el concurso podrá valorarse, entre otros méritos, el tiempo de servicios prestados en las AAPP y la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria.

c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal. El artículo 11 define al personal laboral como aquel que, en virtud de un contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las AAPP. La duración del contrato podrá ser fija, por tiempo indefinido o temporal. Las Leyes de Función Pública, en desarrollo de este Estatuto, establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral.

El empleo laboral se ha utilizado como un «atajo» para alcanzar la condición de funcionario de carrera por procedimientos de favor. Se le reconoce al personal laboral fijo que esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlas en virtud de pruebas de selección o promoción ya convocadas, el derecho a seguir desempeñándolas y participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, en concurrencia, en aquellos cuerpos y escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.

d) Personal eventual. Los cargos políticos de alto nivel pueden nombrar personas ajenas al empleo público para asistirles en las tareas de alta dirección política y administrativa. Casi todos los cargos políticos e institucionales de importancia cuentan con un gabinete con un conjunto de funcionarios eventuales. El artículo 12 establece que el personal eventual sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal. El número máximo se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento. La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o para la promoción interna. Al personal eventual le será aplicable el régimen general de los funcionarios de carrera.

e) Los Directivos. Artículo 13. Personal directivo profesional. El Gobierno y los Órganos de Gobierno de las CCAA podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición:

1. Desarrolla funciones directivas profesionales en las AAPP.
2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
3. Estará sujeto a evaluación, responsabilidad por su gestión y control de resultados.
4. Las condiciones de empleo del personal directivo no tendrán la consideración de materia objeto de negociación colectiva.

Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.

f) Clasificación actual. El artículo 76 establece que los grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera se clasifican en:

• Grupo A, Subgrupos A1 y A2. Para el acceso se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
• Grupo B. Para el acceso se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.
• Grupo C. Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
  • C1: título de bachiller o técnico.
  • C2: título de graduado en educación secundaria obligatoria.

El artículo 77 establece que el personal laboral se clasificará de conformidad con la legislación laboral. Además del requisito de titulación específico exigido para el ingreso, el efecto más importante de la pertenencia del funcionario a uno u otro grupo radica en que la determinación de las retribuciones básicas, la asignación de niveles superiores o inferiores dentro de la escala general, incide en las expectativas de asignación de puestos de trabajo y el complemento correspondiente.